Российские агломерации развиваются и без законодательного «признания»
Утвержденный в прошлом году правительством план по реализации «Стратегии пространственного развития до 2025 года» содержит целый комплекс мероприятий, направленных на более эффективную организацию в России экономического пространства за счет формирования и развития перспективных центров экономического роста, раскрытия экономического потенциала различных типов территорий и развития человеческого капитала.
Однако воплотить намеченное в жизнь будет не просто. Во-первых, свои коррективы внесла сложная финансовая и эпидемиологическая ситуация последнего времени. А во-вторых, не только в России, но и во всем мире все в большей степени социально-экономическое развитие идет поверх административных границ и концентрируется в крупнейших городских поселениях-агломерациях, что пока не вполне учитывается в текущем планировании. Даже официальные российские документы и статистика не рассматривают такое понятие, как агломерация. Правда, не исключено, что вскоре эта лакуна будет заполнена: еще в сентябре 2020 года этот вопрос был рассмотрен в правительстве, где среди множества инициатив прозвучали предложения законодательно закрепить понятие городских агломераций, а также предусмотреть создание комплексных планов по развитию таких территорий. В Совете Федерации РФ откликнулись на это, и сенаторы даже пообещали разработать в качестве эксперимента ряд мер по стимулированию развития малых и средних городских агломераций.
«Подушевой метраж»
Законодателям еще предстоит проработать критерии выделения агломераций и их ранжирования, наметить контуры механизмов управления ими. Подспорьем же в такой работе может стать мировой опыт, накопленный при изучении агломераций. В частности, недавно был опубликован 16-й международный обзор Demographia International Housing Affordability Survey 2020 — на данный момент самый известный в мире аналитический доклад о доступности жилья в более чем 300 городах мира.
Символично, что в этом году в обзор впервые были включены 17 российских городских агломераций с населением более 1 млн человек, данные по которым были кооптированы из профильной аналитики Фонда «Институт экономики города» (ИЭГ). Предпринятые ранее его экспертами исследования российских агломераций уже позволили выделить этот тип поселенческой структуры и показать, что именно они генерируют значительную часть экономического развития и сопутствующие ему блага (доля шести крупнейших агломераций составляет в ВВП страны почти 30%). В том числе выигрышно почти во всех из них смотрятся параметры, которые характеризуют жилищную сферу.
Так, за период 2010-2019 годов в большинстве крупнейших российских агломераций показатель обеспеченности жильем вырос более чем на 10% (кроме Владивостокской, где прирост составил всего 2%). Одновременно во всех таких образованиях темпы ввода жилья за 10 лет повысились более чем на 10% (опять же — за исключением Владивостокской, с теми же 2%). Как результат, к 2020 году в 11 крупнейших агломерациях уровень жилищной обеспеченности превысил среднероссийский (26,3 кв. метра на одного жителя), а в трех — даже перешагнул отметку в 30 «квадратов» на человека (Краснодарская, Саратовская, Воронежская области).
Потеря доступности
Одновременно 12 из 17 агломераций по итогам 2010-2019 годов можно было отнести к рынкам доступного жилья, то есть к таким, где менее чем за три года среднестатистическая семья, сберегая все свои доходы, может приобрести жилье. Лидером по уровню доступности жилья в этот период стала Краснодарская агломерация (здесь на покупку квартиры можно «накопить» за два года); в группу агломераций с доступным жильем также попали Екатеринбургская, Воронежская, Самарско-Тольяттинская и другие. В целом же за исследуемое ИЭГ десятилетие темпы ввода жилья в крупнейших российских агломерациях кратно превышали аналогичные показатели во многих зарубежных, что обусловливалось довольно мягким градостроительным регулированием и позволяло обеспечивать относительно высокую доступность недвижимости для покупателей.
Однако в 2020 году большая часть вышеназванных позитивных тенденций иссякла, и, как свидетельствуют данные российских аналитиков, впервые за историю наблюдений в 16 из 17 агломераций страны произошел рост цен на жилье на фоне снижения доходов (ранее всегда цены и доходы менялись в одном направлении). Далее, после исторического максимума доступности жилья в конце 2019-го в прошлом году тренд изменился: во всех агломерациях доступность жилья снизилась. Как и во всем мире, наши локальные рынки недвижимости оказались под ударом общих кризисных явлений в глобальной экономике и под влиянием антикризисных мер, предпринятых российскими властями. Так, к примеру, по оценкам ИЭГ, введение программы льготной ипотеки спровоцировало спекулятивные процессы на наиболее инвестиционно-привлекательных рынках жилья.
Как считают эксперты фонда, из всех крупнейших агломераций страны только в четырех из них программу «льготной ипотеки» можно считать эффективной, так как там полная стоимость квартиры (цена + проценты) снизилась, а в остальных — напротив, увеличилась, потому что рост цен компенсировал снижение ставки по ипотеке. При этом ценовые колебания на недвижимость были сформированы преимущественно на первичном рынке жилья и зависели в разных агломерациях от возможностей застройщиков влиять на стоимость «квадрата» (чем выше в регионе конкуренция, тем меньше шансов у строителей «играть» с ценами). Поэтому в одних агломерациях ситуация и сейчас остается «горячей», а в других — стабилизировалась.
Все наладится
У аналитиков ИЭГ есть все основания полагать, что в 2021 году начнется посткризисное восстановление. В перспективе Россия сможет увеличить уровень жилищной обеспеченности в исследуемых агломерациях в среднем примерно на 38%, а при условии развития малоэтажной застройки в пригородных зонах такой потенциал может быть гораздо выше: до 40 кв. метров на душу населения (средний европейский уровень). «Но сегодня из-за отсутствия федерального законодательства, которое бы регламентировало порядок сотрудничества таких территориальных образований между собой, основная часть полномочий в этой сфере принадлежит региональным властям, — поясняет член экспертного совета при Госдуме РФ по жилищной политике и ЖКХ Александр Пузанов. — Зато им сейчас ничто не мешает использовать понятие «агломерация» в своей нормативно-правовой базе». Эксперт уверен, однако: чтобы быстрее «перезапустить» экономический рост и жилищное строительство в российских агломерациях, неизбежно потребуется реализовать целый ряд мер, и в том числе — внести изменения в федеральное законодательство и национальные планы развития.
Цитата в тему:
Андрей Шевченко, член Совета Федерации РФ от Оренбургской области:
«Стратегия пространственного развития РФ должна включать в себя критерии городских агломераций и их категорий в зависимости от численности населения»
Справочно:
В число крупнейших территориальных объединений с населением более 1 млн человек входят 17 городских агломераций: Московская, Санкт-Петербургская, Воронежская, Ростовская, Краснодарская, Нижегородская, Волгоградская, Саратовская, Казанская, Самарско-Тольяттинская, Уфимская, Пермская, Екатеринбургская, Челябинская, Новосибирская, Красноярская и Владивостокская.